Bài học từ những cạm bẫy của các dự án siêu lớn

Dirk van Laak xem xét những di sản của các dự án cơ sở hạ tầng lớn, làm sáng tỏ mối quan hệ phức tạp giữa các chương trình nghị sự chính trị, giấc mơ công nghệ và sự bất mãn của công chúng.

Dự án Olympic mùa hè 1980 tại Moscow

Một vài năm trước, một cuốn sách tài liệu về Thế vận hội Olympic mùa hè 1980, diễn ra tại Moscow, đã được xuất bản ở Nga. Cuốn sách này ghi lại tiềm năng của những sự kiện đặc biệt trong việc tái sinh cơ sở hạ tầng hiện có, nhưng cũng phân tích nhiều cách mà các dự án như vậy có thể thất bại. Liên Xô đã đệ trình lên Ủy ban Olympic Quốc tế để đăng cai cuộc thi quốc tế này vào năm 1956; mãi đến năm 1974, khi có một cấu trúc chính trị thuận lợi trong giai đoạn hòa hoãn, Moscow mới nhận được sự ủy thác. Bây giờ, Liên Xô phải đầu tư vào các cơ sở và chỗ ở.

Bài viết này được trích từ cuốn sách Lifelines of our society: A global history of infrastructure của Dirk van Laak.

Thách thức về giao thông, truyền thông và môi trường

Giao thông và truyền thông cần được cải thiện, an ninh và nguồn cung cấp năng lượng phải được củng cố, và các biện pháp giảm thiểu tác động môi trường cũng đã được thực hiện. Các bánh xe đã được khởi động ngay lập tức. Nhưng các công tác chuẩn bị trùng với tình trạng đình trệ kinh tế, và các nhà lãnh đạo Liên Xô nhận ra, ngay từ năm 1976, rằng việc đáp ứng các kỳ vọng sẽ không thể thực hiện được. Các trò chơi đã gần như bị hủy bỏ. Cuối cùng, chúng vẫn được tổ chức, vì tổn thất danh dự sẽ quá lớn.

Như nhiều dự án quy mô lớn khác, công việc này diễn ra theo cách riêng của nó. Các biện pháp cắt giảm chi phí và áp lực thời gian đã khiến các tiêu chuẩn chất lượng giảm xuống, làm suy yếu độ bền của các cơ sở. Kế hoạch mở rộng tuyến đường cao tốc quanh Moscow và các tuyến đường khác đã bị trì hoãn. Để đảm bảo giao thông công cộng cho du khách nước ngoài, chính quyền đã hạn chế việc sử dụng của công dân Liên Xô trong thời gian diễn ra Thế vận hội.

Kết quả chuẩn bị và sự tham gia quốc tế

Một khu phức hợp dân cư đang được xây dựng đã được chuyển đổi thành làng Olympic, và ban tổ chức thấy cần phải nhập gần như toàn bộ công nghệ truyền hình để phát sóng các sự kiện từ Hoa Kỳ. Điều tồi tệ hơn, gần như ngay khi các sắp xếp tạm bợ đã gần hoàn tất vào năm 1980, Hoa Kỳ và một số lượng lớn các nước phương Tây tuyên bố không tham gia vì Liên Xô xâm lược Afghanistan vào năm trước. Dù sao đi nữa, các cựu cư dân của khối Đông Âu nhớ về Thế vận hội Olympic như một trong những sự kiện lớn cuối cùng trước khi Liên Xô sụp đổ – một màn trình diễn biểu tượng lớn về chủ nghĩa xã hội nhà nước. Không có nhiều cạnh tranh, Liên Xô và các đồng minh của mình có nhiều dịp để ăn mừng chiến thắng.

Kinh nghiệm của Hoa Kỳ và các quốc gia khác

Hoa Kỳ cũng sẽ nhận ra rằng các dự án lớn đôi khi có thể mang lại khoản đầu tư ngắn hạn và lợi nhuận thương mại, nhưng hiếm khi mang lại lợi ích lâu dài cho công chúng rộng lớn hơn. Thật vậy, các nhà phân tích kinh tế đã kết luận rằng không có quốc gia giàu hay nghèo nào nên mong đợi các sự kiện như Olympic thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Lợi ích là rất ít đối với các nước giàu, và gánh nặng đối với ngân sách của các quốc gia kém phát triển hơn trở nên quá mức. Do đó, Thế vận hội Olympic 2004 tại Athens đã góp phần nhiều hơn vào khoản nợ quốc gia của Hy Lạp so với sự phát triển cơ sở hạ tầng. Thế vận hội Mùa đông 2014 tại Sochi, Nga, đã tiêu tốn khoảng 25 tỷ USD (con số cuối cùng vẫn còn là phỏng đoán). Đây là lần đầu tiên chúng được tổ chức tại một thành phố cận nhiệt đới, nhưng phần lớn chi phí đã được dành cho xây dựng cơ sở hạ tầng, chứ không phải cho các điều kiện phù hợp cho hoạt động thể thao. Nhiều cơ sở không được sử dụng sau đó.

Tuy nhiên, sẽ sai lầm khi coi việc tổ chức các sự kiện lớn chỉ mang tính chất thể diện và luôn là sai lầm về tài chính. Có rất nhiều động lực và kỳ vọng liên quan. Việc chúng có được thực hiện hay không có thể rất khó xác định.

Các triển lãm quốc tế và sự phát triển cơ sở hạ tầng

Trước khi Thế vận hội được hồi sinh hoặc các giải vô địch bóng đá và các môn thể thao khác được tổ chức, các triển lãm quốc tế, nơi trưng bày những thành tựu công nghiệp, đã thúc đẩy sự phát triển mạnh mẽ. Triển lãm đầu tiên như vậy diễn ra ở London vào năm 1851. Từ thời điểm này, các triển lãm ở các thành phố như New York, Paris, Vienna, Philadelphia, Chicago và Milan đều giới thiệu những thành tựu công nghệ mới nhất. Một đặc điểm chung là logistics cơ sở hạ tầng được phát triển để chuẩn bị cho các sự kiện. Do đó, tuyến tàu điện ngầm đầu tiên của Paris bắt đầu hoạt động trong thời gian diễn ra Triển lãm Thế giới năm 1900; nó trùng với việc khai trương các nhà ga Gare dOrsay, Gare des Invalides và Gare de Lyon, báo hiệu một thời đại mới của du lịch và vận chuyển đến và đi từ thủ đô. Hơn 50 triệu khách tham quan cũng có thể chiêm ngưỡng cây cầu mới Pont Alexandre III, tượng trưng cho liên minh giữa Pháp và Nga.

Các nỗ lực quy mô lớn như thế này được thực hiện trong bối cảnh cạnh tranh toàn cầu, nơi việc giới thiệu những tiến bộ công nghệ mới nhất tạo ra vốn chính trị. Nhà nghiên cứu Chandra Mukerji lưu ý rằng những dự án đầy tham vọng như vậy phản ánh sức mạnh nhà nước và giải quyết một thách thức chính trị cơ bản: làm thế nào để thống nhất một dân số đa dạng dưới một bản sắc chung.

Các dự án này nhằm mục đích giành được sự ủng hộ của công chúng bằng cách tạo ra một bản sắc tập thể, doanh nghiệp, sử dụng một thực hành cổ xưa được gọi là euergetism – thực hành cai trị thông qua các lễ hội, hành động từ thiện và quyên góp. Euergetism đã tồn tại từ các chế độ quân chủ tiền hiện đại đến các nền dân chủ hiện nay. Nhiều cơ sở và mạng lưới hiện có đại diện cho sự tổng hợp của các dự án quy mô nhỏ đến trung bình đã được đồng bộ hóa và hoạt động cùng nhau. Nhìn lại, có vẻ như sự lập kế hoạch kỹ lưỡng là nền tảng cho các hệ thống công nghệ khổng lồ phối hợp cuộc sống xã hội. Nhưng theo quy tắc, điều này chỉ xảy ra khi chính phủ theo đuổi một chương trình hiện đại hóa nhanh chóng hoặc sự đồng thuận nảy sinh – trong một cụm chính trị cụ thể – rằng điều cần thiết là phải theo kịp những tiến bộ ở nơi khác.

Trong những năm 1920, các chính sách ở Liên Xô đã ôm lấy cơ sở hạ tầng như một phương tiện để kết nối các chuyên gia, lãnh đạo chính trị và quần chúng. Để giành được sự chấp nhận, các biện pháp không chỉ phải hứa hẹn sự phong phú; chúng còn phải làm như vậy dựa trên kiến thức công nghệ và các thực hành trong cuộc sống hàng ngày dễ dàng hiểu được. Khi công bố những sáng kiến vĩ đại của chính phủ cộng sản của mình, Joseph Stalin đã huy động một đội ngũ nhà văn – mà ông gọi là kỹ sư tâm lý – để ban phước cho các đập và nhà máy điện bằng ngôn ngữ thích hợp. Trong quá trình tưới tiêu cho đồng cỏ đói khát ở Caucasus, tuyên truyền của Liên Xô liên tục sử dụng hình ảnh hợp tác đa sắc tộc – chẳng hạn, tại công trường xây dựng khổng lồ của Kênh Nevinnomyssk – để thúc đẩy cảm giác về một nguyên nhân chung. Những phép ẩn dụ hữu cơ rất phong phú. Bằng cách này, việc biến đổi sa mạc thành đất trồng bông không chỉ đại diện cho một sự đổi mới mà còn là một sự trở về với nguồn cội. (Vào những năm 1970, khi rõ ràng rằng biển Aral đang cạn kiệt và phân hủy thành các khối nước đục nhỏ hơn, những hình ảnh hữu cơ tương tự đã được sử dụng để chỉ trích lãnh đạo chính trị; giờ đây chúng gợi nhớ đến bệnh tật, tàn tật và sự suy tàn.)

Các chuyên gia phụ trách thiết kế và thực hiện các dự án mong muốn có điều kiện tối ưu; sau khi hoàn thành, họ chỉ tiếc rằng hoàn cảnh không thuận lợi hơn. Ý thức hệ kỹ thuật đặt ra tông điệu. Áp lực về hiệu quả giải thích phần nào lý do tại sao các nhà quy hoạch cơ sở hạ tầng nhiều lần dễ bị cám dỗ bởi chủ nghĩa độc tài. Trong bối cảnh này, chúng ta có thể hiểu, ít nhất là trong khía cạnh lý thuyết, sự nhiệt tình của Albert Speer đối với tầm nhìn của Adolf Hitler về việc biến Berlin thành Germania, một siêu thành phố với 10 triệu cư dân. Nhà độc tài đã tuyên bố:

Khi một người bước vào Văn phòng Thủ tướng Đế chế, người đó nên cảm thấy rằng mình đang thăm vị chủ nhân của thế giới. Người ta sẽ đến đó qua những con đường rộng lớn chứa Đài Chiến thắng, Đền thờ Quân đội, Quảng trường của Nhân dân – những thứ sẽ làm bạn nghẹt thở! Chỉ như vậy chúng ta mới thành công trong việc làm lu mờ đối thủ duy nhất của chúng ta trên thế giới, Rome… Trong mười nghìn năm nữa, chúng sẽ vẫn đứng đó, cũng như bây giờ, trừ khi biển lại bao phủ đồng bằng của chúng ta.

Mong muốn áp đảo người khác hiếm khi được thể hiện một cách thẳng thắn như vậy, nhưng các cuộc diễu hành quân sự và lễ hội nghi thức thường đi kèm với việc ra mắt các dự án quy mô lớn. Những lý do cơ bản là giống nhau ở Đức và những nơi khác. Những biện pháp như vậy đã chứng tỏ hiệu quả của chúng nhiều lần – đặc biệt là khi các cường quốc thuộc địa cố gắng chứng minh sự vượt trội của văn hóa châu Âu.

Vô số dự án quy mô lớn ở các nước Mỹ Latinh, châu Phi và châu Á cho thấy ý thức hệ kỹ thuật đang phát triển mạnh. Như mọi khi, nó giả định rằng các vấn đề kinh tế, kỹ thuật và xã hội có thể được giải quyết một cách triệt để bằng sự phát triển và xây dựng quy mô lớn. Đây chính là quan điểm đã bị đặt dấu hỏi ở Tây Âu và Hoa Kỳ kể từ những năm 1970; ở đây, chỉ có những người mù quáng nhất mới tuyên bố rằng có một giải pháp tốt nhất cho mỗi vấn đề. Những sáng kiến đã dẫn đến ngày càng nhiều xung đột chính trị và xã hội; bước ngoặt này không cần phải hiểu chỉ trong các khía cạnh tiêu cực, vì nó là sự biểu hiện của một xã hội tự do, đa nguyên, nơi các vấn đề được đối diện trực tiếp.

Càng nhiều lời tuyên bố chính thức nhấn mạnh giá trị biểu tượng của một dự án, càng có khả năng công chúng sẽ bày tỏ phản đối về các chi tiết, và có thể cả ý tưởng dự án đó. Các ví dụ gần đây từ Đức bao gồm các dự án lớn như tuyến đường sắt Stuttgart 21 và Sân bay Berlin Brandenburg. Như đã mô tả trong cuốn sách Megaprojects and risk: An anatomy of ambition, cho đến những năm 1970, các công trình cơ sở hạ tầng quy mô lớn có giá trị biểu tượng và đại diện cho lý tính khoa học và kỹ thuật; từ đó trở đi, chúng đã trở thành điểm tập hợp cho các cuộc biểu tình. Gần như không có ngoại lệ, những người phản đối cho rằng quyết định đã được đưa ra một cách không dân chủ và các bên liên quan là tham nhũng theo cách nào đó; những người nộp thuế nổi loạn đôi khi vui vẻ chào đón cơ hội chống lại chính quyền.

Nhưng ngay cả trong các xã hội đa nguyên, các cơ quan chính phủ và tư nhân vẫn tiếp tục theo đuổi các dự án hứa hẹn lợi nhuận biểu tượng. Những sáng kiến như vậy yêu cầu phải phối hợp một số lượng ngày càng lớn các tác nhân có động lực bởi những cân nhắc và mục tiêu khác nhau. Có rủi ro tài chính liên quan vì các quỹ phải được chi tiêu đúng hạn. Các chính trị gia thúc đẩy các dự án yêu thích để trùng khớp với chu kỳ bầu cử. Các công ty đôi khi nhắm đến lợi nhuận lớn hơn bằng cách trì hoãn việc xây dựng và bỏ túi số tiền được bảo đảm theo hợp đồng. Các quy định về xây dựng và quy tắc phòng cháy chữa cháy (ví dụ, những quy định đã cản trở sân bay mới ở Berlin) là một yếu tố bổ sung. Các quy định ở cấp độ địa phương, quốc gia và quốc tế có thể củng cố lẫn nhau, tạo ra một mê cung mà chỉ những chuyên gia mới có thể điều hướng. Đôi khi, không ai có cái nhìn tổng thể về toàn bộ.

Các nhà quy hoạch chú ý đã kết luận rằng mô hình hiện đại cổ điển – các dự án toàn diện được thiết kế cho nhiều thập kỷ vận hành không thay đổi – nên bị từ bỏ. Các dự án mở ra cho những diễn biến bất ngờ và thậm chí không thể xảy ra thường thành công hơn – đặc biệt là khi có sự cân bằng giữa các ưu tiên khác nhau được thiết lập trước. Các yếu tố bao gồm đổi mới công nghệ, sự thay đổi trong các giá trị văn hóa, các sự kiện xã hội và các cân nhắc về tính bền vững. Các kế hoạch nên cho phép điều chỉnh và thích nghi. Kinh nghiệm cho thấy nên tính đến khả năng các quá trình giao thoa.

Kế hoạch độc hại của Hitler nhằm tái cấu trúc Berlin

Khi các bên liên quan tạo ra các điều kiện không thể đảo ngược hoặc kết thúc các thỏa thuận không chính thức nhằm thúc đẩy lợi ích của riêng họ, các quy trình có thể hoạt động trong lý thuyết thường bị cản trở, làm suy yếu hoặc hoàn toàn bị bỏ qua. Các quy trình phê duyệt kế hoạch hiện đang áp dụng đã giảm thiểu những rủi ro này và cung cấp cơ hội tham gia ở các cấp độ khác nhau. Tuy nhiên, một phần công bằng trong việc quy hoạch cơ sở hạ tầng vẫn bị quyết định bởi các nhà hòa giải – hoặc thậm chí một thẩm phán – vì công chúng có thể khai thác nhiều lựa chọn để bày tỏ phản đối; ở một mức độ nào đó, điều này xảy ra do thái độ NIMBY (không trong sân sau của tôi).

Nghiên cứu cung cấp phân tích chi tiết về lý do tại sao các dự án vượt quá ngân sách. Các chi phí phát sinh khi trách nhiệm không rõ ràng, công nghệ được sử dụng chưa phát triển đầy đủ, các khuyến khích sai được cung cấp cho các nhà thầu, quy hoạch quá lạc quan, hoặc lợi ích đặc biệt được ưu tiên. Một trường hợp điển hình là xây dựng các sân bay khu vực, thường đại diện cho bảo trì cảnh quan phục vụ cho các tính toán chính trị. Những dự án trong quá khứ thành công có thể đạt được kích thước huyền thoại và làm nguyền rủa những dự án mới vì các nhà quy hoạch nghĩ rằng các kết quả tương tự có thể đạt được một lần nữa. Cần có trách nhiệm cao hơn đối với các công ty và cơ quan tham gia.

Điều này nói lên rằng, cũng có tiền lệ cho các biện pháp như vậy bị sai lệch. Trong những năm đầu của Liên Xô, chẳng hạn, ngay cả những sai lệch nhỏ trong quá trình xây dựng có thể dẫn đến việc các kiến trúc sư và kỹ sư bị hy sinh trên bàn thờ của kế hoạch. Rủi ro chuyên nghiệp kịch tính cũng không phải là không biết đến ở các nước phương Tây. Tại Anh, theo Đạo luật Quy hoạch Đô thị và Nông thôn năm 1947, các cán bộ quy hoạch đã được chỉ định để giám sát hoạt động xây dựng trên nhà và lâu đài. Họ đã khiến cuộc sống trở nên khó khăn cho những người muốn xây dựng đến mức vào ngày 20 tháng 6 năm 1991, một chủ nhà tức giận đã bắn chết một trong số họ. Tình cờ, vụ việc đã được quay phim – và kẻ bắn súng trở thành một người nổi tiếng quốc gia.

Về tác giả Dirk van Laak

Dirk van Laak là giáo sư lịch sử từ thế kỷ 19 đến thế kỷ 21 tại Đại học Leipzig. Ông là tác giả của cuốn sách Lifelines of our society, từ đó bài viết này được điều chỉnh.